“公共服务广播（电视）”（publicservicebroadcasting,PSB）是当今世界上十分流行的名词。与传统的公共广播电视在传播市场上日渐式微的现状大为不同的是，PSB的名称风光不减，甚至有渐热的趋势。越来越多的广播机构声称自己是PSB[i]；或者被法规指定为PSB[ii]。与此相应，所有的传播者，无论是政府所有和经营的，在社区和基层活跃的，由私营商业运作的，也都自诩从事某种程度的“公共服务”。但是，这些自称或者被命名为“公共服务”的广播电视机构在法律地位、服务目标、经营运作方式和预算收入机制方面与传统的公共广播机构很不一样；它们相互之间的差别也相当大：一些媒介的操作模式与商营广播电视相差无几，另外一些则类似国家和政府的广播电视运作方式。于是，人们不禁要问：这是怎么回事？是公共广播电视本身发生了变化，还是公共服务包括公共广播的概念发生了变化？

　　事实是，在数字时代到来的时候，公共广播电视的实践和理念都发生了深刻的、根本性的变化。

　　自上个世纪70年代以来，随着电子技术日新月异的发展，世界的传播形势与公共广播诞生的时候已经大不相同。线缆和卫星加入到昔日地波无线通讯传输的广播电视领域，各种形式和内容的广播电视越来越丰富，并日益走向不同的公众群体，逐步改变了传统上欧洲大多数国家公营广播电视一家独大的传播景观，或者在美国等商营广播电视居主导地位的国家中寡头分治有限竞争的传播态势。特别是，当今数字技术的普遍应用极大地丰富了广播电视的传播资源，互联网和手机加入到传统的媒介领域，电子传播越来越变为大众参与的活动。传统广播电视大一统的凝聚力在下降；同时，面向“分众”的互动沟通却在加强。

　　有意思的是，PSB虽然可以简称为“公共服务广播”，或者“公共广播”（下文中在如此简称时都指PSB），但当今围绕PSB讨论的问题却几乎完全集中在电视上。声音广播如果不是说没有问题，至少不是人们关心的主要问题。这又是为什么？这是因为，当今电视广播在大众传播世界中居于支配的地位，是整合式传播媒介的核心，它的影响比广播和报纸更大；在以经济机制为中心的公共广播困境中，昂贵得多的电视占据着关注的焦点。所以，这里提到的“公共服务广播”，主要指PSB的电视广播。下面我们会提到，事实上，正是电视，带来了公共广播概念的第一次更新。

　　对于PSB，人们历来的界定并不统一。随着实践的变化，“公共服务”机构更是包罗万象。那么，究竟什么是公共广播呢？怎样认识今天的公共广播呢？

　　我们想要探讨的问题是：什么是公共广播的本质？理想意义上的公共广播有什么样的标准？实际中的公共广播又是怎样的状况？近年来公共广播的理想和实践发生了哪些演变，以及在数字化的时代，公共广播的未来走向将会怎样？

　　还有另一个应该关心的问题是：世界公共广播的历史经验、实践及其理论总结对中国广播电视的未来发展可能产生什么样的影响。

　　一、公共广播电视的起源及界定

　　公共广播的诞生地和大本营是在欧洲。在欧洲，公共广播又被称为“公共服务广播”（PSB）。这种“公共服务广播”不仅是一种兼容各类服务内容的传播体系，更是一种公共事业的结构方法，而且，它代表着一种精神，一种理想。

　　1.公共广播电视的起源和发展

　　一般认为，公共广播制度的起源是在英国，英国广播公司（BBC）是最有代表性的公共广播机构。

　　公营BBC成立于1926年，是从特许独占的商营BBC改组而来的。BBC第一任总经理约翰·里思（JohnReith）是“公共服务广播”（publicservicebroadcasting）概念的提出者和BBC传统的早期代表。里思的理想是使广播服务超越利润和娱乐的商业局限，建立一个全国性的、社会性的节目体系，并使它免于商业公司和邮政部门的控制，成为独立自治的机构。非商业、非政府是对公营BBC的设计模式，为此BBC首脑由议会任命，获得皇家特许，以准税收的方式获得财政支持。然而，因为BBC的经济基础是由议会确定的收听收视费政策，其标准取决于政府的政治意愿和BBC的各种表现（包括与政府相关的政治表现）；而且议会控制着BBC高层的人事任免权，因此它在政治上只是半独立的。在将近80年的历史中，BBC的确多次惹恼政府，并屡次因不听话而受到教训。不过，在运作上，BBC基本上是非商营的，80年来，BBC国内广播电视一直坚持不播广告。

　　在建立广播体制时，英联邦国家加拿大起初选定了英国BBC的模式；但由于加拿大地广人稀，广播覆盖成本巨大，节目制作经费不足，于是加拿大的公营广播机构不得已采取了依靠地方私营广播电台扩大覆盖区域和依靠美国节目吸引听众的方法，创造了独特的两种经济成分并存的“单一公营体制”。加拿大的公营广播（后来包括电视）从开始的时候起就播放广告，以弥补经费的不足。在加拿大广播公司（CBC）的垄断体制下，公营广播取得了长足的发展；但在电视时代，随着背靠美国资源的私营电视台经济日益强壮和实际上公私分治体制的建立，公营电视逐渐退居边缘，成为“拾遗补阙”的角色――CBC电视的“加拿大内容”节目至今仍然是其存在的足够理由；而公营广播则在70年代完全放弃了失败的商业竞争，反而以“无广告”的播出方式在社会上赢得了更大的文化影响力。由于受到“免费的”美国电视的影响，加拿大在20世纪50年代完全取消了接收费，公营广播电视的资金主要来自政府的直接拨款。因此，虽然CBC强调与政府保持距离（所谓“一臂之隔”，atarm’slength），但仍较多地受制于政府的意愿。

　　BBC的模式直接影响到第二次世界大战后德国广播电视体制的确立。在英美法等国看管下建立起来的德国广播电视采取了BBC公共广播模式，但经过本土改造，是最为分散的联邦地方公营模式。与联邦制的国家体制一致，由联邦各州政府拥有的广播权力不容国家染指。但是，事实证明，免除政治干预的理想终归只是理想。在德国广播电视界，一贯按照政党实力的比例分配媒介的职位，在媒介机构的内部各党还就传播政策相互磋商。由于经济来源的不足，德国公营广播电视允许播放广告，但其商业性是被严格控制的。长期以来，广告在一天的某个时间集中播放，不得打断节目，而且每天限定数量。电视广告虽然不多，但价格非常昂贵，使电视台在收视费之外又获得充足资金。但是德国广播联盟（ARD）模式的地方公营电视缺乏竞争，效率较低，于是，经过一系列的政治斗争，联邦各州联合建立了集中制的“第二电视台”（ZDF），在公营体制内部进行友好竞争，以给电视观众更多的文化选择。在商业时代到来之前，德国公营广播电视不仅在文化影响力方面独步一时，其经济基础也十分稳固。

　　欧洲公共广播电视从一开始，便确立了两个基本的原则：非政府与非商业。广播是一个独立追求文化目标的社会公器。不过，我们已经看到，虽然早期的公营PSB在非商业方面做得较好，在欧洲甚至比较彻底；但在非政府方面，它却从未真正实行过。电视的出现，使得商业因素也变得重要起来。因为电视本质上是一种更倾向于娱乐的媒介；它对资金的需求量更大。于是，正是以电视为突破口，英国公营广播体制的垄断被打开了缺口，商业性的独立电视系统加入到“公共服务”的行列。有线电视和卫星电视的加入进一步打开了欧洲私营商业广播的市场。结果，在“非政府”和“非商业”两个主要的特征上，公共广播都面临着严峻的挑战。

　　欧洲国家普遍征收接收费。但在20世纪80年代后期之前，与较早开始商业化的西欧、南欧不同，北欧国家的公营广播电视是不播广告的。

　　在大洋洲，英联邦国家澳大利亚和新西兰都是在私营广播自发生长之后，采用英国式的公共广播体制的。澳大利亚电视仿效英国榜样，很早便实行了公商并营体制；而在人口更少的新西兰，广播电视则长期是公共体制的一统天下。但是，这两个地广人稀的国家也像加拿大一样，无法完全排斥私营经济成分的加入，而必须借助私营电台去覆盖全国。

　　在经济最为落后的非洲，广播电视起步最晚。“非政府、非商业”的公共广播电视体制在那里没有生长的基础，非洲国家实行的大多是国营广播电视体制。

　　在亚洲，日本在军国主义时代已经建立了统一的日本广播协会（NHK）独家垄断的广播体制；在战后的电视时代又遵照美国精神开放了商营电视和广播，成为类似BBC后期的公商并营的双重体制模式――NHK完全不播放广告；商业市场则由私营媒体分享。但是，亚洲的NHK和欧洲的BBC与政治和政府的关系是有较大差异的。

　　美国在世界上许多国家（特别是在拉丁美洲国家）催生了私营商业广播体制，但它终于也发现了单纯私营商业体制的弊端。为美国的公共电视立法和建构体系绘出蓝图的卡内基教育电视委员会在名为《公共电视：行动纲领》的报告指出，电视作为公共启蒙和社会教化的工具具有许多潜在的功能，一是超越传统教育的范围，弥补正规教育制度的不足；二是在更普遍的意义上，用公共事务节目帮助美国人了解他们生活的时代，使他们成为更好的世界公民；三是有助于戏剧、音乐、电影和其它艺术形式的试验。主要出于这种文化上的考虑，美国在60年代末期通过了《公共广播法案》，创造出一种“纠偏补弊”的公共体系。当然，根据《公共广播法案》建立的公共广播公司（CPB）及其下属的公共电视台（PBS）和公共广播电台（NPR）在美国社会中只是边缘性的存在，提供的大多是商业电视台和广播电台不愿意或者不能够提供的小众节目。但由于其受众大多居于社会中上层，在社会上的影响力不容小觑。CPB的经济来源主要是联邦政府、州政府的拨款，因此在政治上并不独立；但由于它不位于社会的主流位置，因此，在节目中常常可以探讨一些政治和社会争议性话题，在文化上比较前卫。PBS和NPR也接受大公司的赞助，因此与商界有割不断的联系。它们还接受慈善捐助和个人捐助，并且节目播出是非中心化的（由各地公共广播电台和电视台自行组织和分享节目来源），因此整个体系更为分散化、自由化。

　　美国PSB在商业主义汪洋大海中取得的某种成功成为世界上许多国家广播电视从业人员心仪的对象。特别是在传播全球化的时代，公营广播机构的国际合作大多采用了美国公共广播电视机构那种松散的联合制度。

　　据我们以上的观察，接受不接受政府的资金（或者说直接还是间接接受政府的资助）并不是区分“PSB”与否的标准，因为颁发执照、使其享有稀缺的频率资源，本身既可视为一种特权，又可视为一种财政优惠。英国传播部正是据此认定商营的独立广播电视系统也属于“公共服务类”广播者（PSBbroadcaster）的。有无广告也不构成区分是否“PSB”的要件，虽然英国、日本和美国的公共广播电视不播放广告，但德国和加拿大的公共广播电视却是始终都需要广告资助的。也就是说，各国对PSB的制度设计是有很大自主空间的，是有灵活性的。

　　但是，PSB在政治上、文学艺术上和社会生活方面发挥着一种独特的作用，这种广义上的文化作用在某种程度上是不可取代的。那么，这是一些什么样的作用呢？

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